رأی شماره ۲۷۲۷۴۲۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع «بند اول تبصره ۳ ماده ۹ دستورالعمل اجرایی مواد ۳ و ۴ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت (ابلاغی تحت نامه شماره ۰۲/۱۰۰/۲۰۴۰۰۵ مورخ ۱۴/۱۲/۱۴۰۱ وزارت راه و شهرسازی) که به موجب آن ارزش مالی زمین‌هایی که به متقاضیان در راستای اجرای ماده ۴ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب سال ۱۴۰۰ واگذار می‌گردد نمی‌بایست بیش از مبلغ هشت میلیارد ریال باشد ابطال نشد»
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۱۰/۱۹ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۷۲۷۴۲۷
شماره پرونده: ۰۲۰۳۰۰۹
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محمدرضا رباطی
طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی و سازمان ملی زمین و مسکن
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۳ ماده ۹ دستورالعمل اجرایی مواد ۳ و ۴ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره ۳ ماده ۹ دستورالعمل اجرایی مواد ۳ و ۴ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
"به تصریح ماده ۴ قانون حمایت از خانواده دولت مکلف به واگذاری یک قطعه زمین حداکثر به میزان ۲۰۰ مترمربع در شهرهای کمتر از ۵۰۰ هزار نفر پس از تولد فرزند سوم در همان محل صرفاً براساس اخذ هزینه‌های آماده است؛ در ادامه تبصره یک ماده ۳ آیین‌نامه اجرائی ماده ۴ قانون مذکور هزینه آمادهسازی را شامل تسطیح زمین و... دانسته است. ملاحظه می‌گردد قانون مذکور به منظور تشویق خانواده‌ها به فرزند آوری، هیچ گونه بحثی در خصوص قیمت زمین به عمل نیاورده و کاملاً رایگان می‌بایست محاسبه گردد و صرفاً هزینه آمادهسازی اخذ می‌گردد، لیکن علیرغم تصریح قانونگذار به رایگان بودن زمین، دستور العملی از سوی وزارت راه و شهرسازی با عنوان دستورالعمل اجرایی ماده ۳ و ۴ قانون حمایت از خانواده و آیین‌نامه اجرائی ابلاغی به شماره ۱۷۳۱۷۳/ت۵۹۷۹۱ مورخ ۱۴۰۱/۷/۴ مبنای عمل ادارات کل راه و شهرسازی قرار گرفته است؛ چرا که در تبصره ۳ دستورالعمل مذکور قیمت کارشناسی روز کل زمین به صورت خام می‌بایست ۸۰۰ میلیون تومان باشد. ملاحظه می‌گردد در قانون مذکور تا دویست مترمربع ذکری از قیمت زمین به عمل نیامده و دولت مکلف است زمین را تا دویست متر رایگان در اختیار خانواده‌های دارای شرایط قرار دهد لذا دستور العمل مورد اعتراض خلاف صریح قانون است.
همچنین برابر قانون حمایت از خانواده امکان برخورداری خانواده‌ها از تسهیلات مجدد مسکن در صورت قرمز بودن فرم (ج) آنها نیز فراهم گردیده لیکن متأسفانه در دستورالعمل شرایطی قرار داده که شرایط مذکور برخلاف قانون است از آنجا که قانون مذکور یک طرح تشویقی وحمایتی از خانواده‌ها است و بالمناصفه بین پدر و مادر تقسیم می‌شود به صورت کلی بدون ذکر تاریخ قید گردیده و به منظور خانه دار کردن و تسهیل در امر خانه توسط سرپرست است و تسهیلات قانون حمایت از خانواده‌ها به منظور تشویق خانواده‌ها در فرزند آوری بوده لذا باتوجه به کلی بودن قانون حمایت از خانواده هر زمانی که سرپرست خانواده از تسهیلات مسکن استفاده نماید و فرم (ج) وی قرمز شود مجدداً می‌تواند از طرح تشویقی حمایت از خانواده استفاده نماید لیکن متاسفانه دستور العمل اجرایی برخلاف موازین مسلم حقوقی و تصریح قانون عنوان نموده چنانچه خانواده‌ها بعداز تصویب قانون حمایت از خانواده در طرح مسکن ملی ثبت نماید امکان برخورداری از تسهیلات قانون حمایت از خانواده را ندارد که این امر نیز برخلاف قانون تدوین گردیده است.
علیهذا با عنایت به موارد معنونه فوق تقاضای ابطال دستورالعمل مذکور و تکلیف راه و شهرسازی به واگذاری زمین تا ۲۰۰ مترمربع صرفاً با دریافت هزینه آمادهسازی و برخورداری خانواده‌ها از تسهیلات طرح حمایتی واگذاری زمین در صورت استفاده از تسهیلات اقدام ملی پس از قانون حمایت از خانواده مورد استدعاست."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
"دستورالعمل اجرایی مواد ۳ و ۴ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت
مقدمه
در راستای اجرای ماده ۳ و ۴ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت و آیین‌نامه اجرایی آن ابلاغی به شماره ۱۱۷۱۷۳/ت ۵۹۷۹۱ هـ مورخ ۱۴۰۱/۷/۴ ، برای خانواده‌های مشمول این دستورالعمل اجرایی مبنای عمل می‌باشد.
واگذاری زمین با واحد مسکونی آماده تحویل در قالب این دستورالعمل بر اساس شرایط زیر خواهد بود.
.......
۹ ـ اولویت در اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت واگذاری زمین به متقاضیان واجد شرایط این قانون به صورت انفرادی حداکثر به میزان ۲۰۰ مترمربع منطبق با ضوابط حد نصاب تفکیک بر اساس طرحهای جامع و تفصیلی شهری و طرح هادی روستایی مصوب می‌باشد. در صورت وجود واحد مسکونی آماده تحویل و تمایل متقاضیان به دریافت واحد مسکونی به این متقاضیان واحد تکمیل شده واگذار می‌گردد.
.........
تبصره۳: قیمت کارشناسی روز کل زمین/ قدرالسهم زمین و یا عرصه واحد مسکونی مد نظر جهت واگذاری در اجرای طرح قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت به صورت خام می‌بایست کمتر از هشت میلیارد ریال باشد این مبلغ هر ساله با ابلاغ وزرات راه و شهرسازی با توجه به تورم عمومی افزایش می‌یابد. چنانچه قیمت کارشناسی زمین یا عرصه واحد مسکونی مد نظر بیشتر از هشت میلیارد باشد، در صورت تمایل متقاضی، زمین مد نظر (چنانچه قیمت کارشناسی آن بیش از شانزده میلیارد ریال نباشد) حداکثر به دو متقاضی واجد شرایط واگذار می‌گردد یا متقاضی می‌بایست مابهالتفاوت قیمت کارشناسی تا مبلغ مذکور را به صورت نقدی پرداخت نماید."
در پاسخ به شکایت مذکور، نماینده حقوقی سازمان ملی زمین و مسکن به موجب لایحه شماره ۳۵۱۶۲۸۴ مورخ ۷/۸/۱۴۰۲ که ثبت دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شده به طور خلاصه توضیح داده است که:
"قسمت اخیر ماده ۴ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب سال ۱۴۰۰ تصریح نموده است:
«دولت مکلف است یک قطعه زمین یا واحد مسکونی حداکثر به میزان ۲۰۰ مترمربع بر اساس هزینه آمادهسازی در زمان واگذاری فقط برای یک بار به صورت فروش اقساطی با دو سال تنفس و ۸ سال اقساط اعطا نماید و سند مالکیت پس از پرداخت آخرین قسط، ظرف حداکثر یک ماه به مالکین تحویل داده می‌شود.
در تبصره (۱) ماده (۲) آیین‌نامه اجرایی ماده ۴ یاد شده آمده است: هزینه آمادهسازی زمین شامل، تسطیح زمین، اجرای جوی، جدول، زیرسازی و آسفالت معابر، شبکه تاسیسات زیربنایی و احداث مساجد می‌باشد. در تبصره (۲) این ماده از آیین‌نامه نیز می‌خوانیم: واگذاری واحد مسکونی بر اساس هزینه آمادهسازی زمین و هزینه تمام شده ساخت می‌باشد.
اینک شاکی به شرح متن دادخواست ادعای زمین رایگان را دارد. حال آنکه واگذاری زمین رایگان نه در قانون و نه در آیین‌نامه، تصریح نشده است.
در بند (۱۰) دستورالعمل معترض‌عنه تصریح شده است: در صورت واگذاری زمین، صرفاً هزینه آمادهسازی به قیمت کارشناسی (به قیمت کارشناسی روز واگذاری) و در صورت واگذاری واحد مسکونی آماده تحویل صرفاً هزینه تمام شده آمادهسازی و ساخت از متقاضیان اخذ می‌گردد.
بدین ترتیب ملاحظه می‌گردد اینکه شاکی ادعا نموده فراتر از قیمت آمادهسازی زمین از متقاضی اخذ می‌گردد قویاً مردود است.
در تبصره (۳) ماده (۹) دستورالعمل اجرایی اشاره شده که زمین مورد واگذاری به صورت خام باید کمتر از ۸ هشت میلیارد ریال ارزش داشته باشد. قید این ویژگی برای آن بوده که در واگذاری تبعیض ایجاد نشده و عدالت برقرار باشد. این بدین معنا نیست که از متراژ زمین کاسته شده یا وجهی بیش از بهای آمادهسازی از متقاضی اخذ گردد. بلکه صرفاً ایجاد برابری در برخورداری از امتیاز قانونی در حقوق عمومی مورد نظر می‌باشد. ب دیهی است چنانچه این قید وجود نداشت بین متقاضیان در اخذ زمین اختلاف حاصل می‌شد. حال آنکه این امر مورد نظر قانونگذار نبوده است . در این بند تصریح شده اگر ارزش خام زمین بیش از هشت میلیارد ریال باشد و متقاضی تمایل به اخذ آن داشته باشد مابهالتفاوت را پرداخت نماید. بدیهی است متقاضی می‌تواند امتناع نماید و صرفاً ۲۰۰ مترمربع زمین با ارزش برابر با دیگران را مطالبه نماید."
مدیر کل حقوقی وزارت راه و شهرسازی، نیز به موجب لایحه شماره ۷۳۰/۱۲۸۵۳۲ مورخ ۲۲/۷/۱۴۰۲ نامه شماره ۴۵۰/۱۲۲۶۰۸ ـ ۱۲/۷/۱۴۰۲ مشاور وزیر در امور مسکن و شهرسازی و سرپرست دفتر اقتصاد مسکن وزارت را ارسال کرده است که اجمالاً توضیح داده است که:
"قیمت ذکر شده در دستورالعمل اجرایی ماده ۳ و ۴ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مبنای دریافت هزینه زمین نمی‌باشد. کما آنکه بر طبق بند ۱۰ بخش دوم دستورالعمل مذکور در صورت واگذاری زمین، صرفاً هزینه آمادهسازی به قیمت کارشناسی (به قیمت کارشناسی روز واگذاری) و در صورت واگذاری واحد مسکونی آماده تحویل صرفاً هزینه تمام شده آمادهسازی و ساخت از متقاضیان اخذ می‌گردد. لذا قیمت ذکر شده در تبصره ۳ بند ۹ بخش دوم دستورالعمل، صرفاً مبنای سقف قیمتی زمین‌های تخصیص یافته به طرح جوانی جمعیت می‌باشد و کارکرد دیگری ندارد.
در خصوص بند دوم دادخواست مبنی بر عدم امکان ثبت نام در طرح حمایت از خانواده و جوانی جمعیت برای متقاضیانی که بعد از تصویب قانون در طرح نهضت ملی مسکن ثبت نام شده‌اند، حسب ماده ۳ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت برای خانواده‌هایی که قبلاً از امکانات دولتی مربوط به حوزه مسکن استفاده نموده‌اند، امکان استفاده مجدد از امکانات دولتی مسکن ایجاد گردیده است. لذا حسب ماده ۳ و ۴ قانون مذکور و آیین‌نامه مربوطه، خانواده‌هایی که قبل از تصویب این قانون در طرح نهضت ملی مسکن ثبت نام کرده‌اند در صورت تولد فرزند سوم و یا بیشتر آنها، امکان ثبت نام مجدد برای دریافت زمین و یا واحد مسکونی در قالب طرح حمایت از خانواده و جوانی جمعیت را نیز دارند. لکن با عنایت به اینکه در مواد فوق‌الذکر و آیین‌نامه مربوطه، تکلیفی به وزارت راه و شهرسازی مبنی بر واگذاری مجدد زمین یا واحد مسکونی در قالب طرح حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، به اشخاصی که بعد از تاریخ تصویب قانون فوق‌الذکر در طرح نهضت ملی مسکن ثبت نام نموده‌اند، محول نشده و تأکید قانون برای استفاده مجدد از امکانات دولتی مربوط به کسانی است که در گذشته از امکانات دولتی استفاده کرده‌اند و نه کسانی که در حال حاضر می‌خواهند از امکانات دولتی استفاده نمایند، از این رو و با توجه به محدودیت در تأمین زمین و عدم مجوز قانونی، بر اساس دستورالعمل ابلاغی این وزارت، متقاضیان ثبت نامی بعد از تاریخ مذکور در طرح نهضت ملی مسکن، از ثبت نام در طرح حمایت از خانواده و جوانی جمعیت به صورت هم زمان منع شده‌اند و مشارکت آنها در طرح مذکور منوط به انصراف از طرح نهضت ملی مسکن شده است و با انصراف از طرح نهضت ملی مسکن می‌توانند در طرح قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت نیز شرکت نمایند. برای این افراد انتخاب طرح حمایتی بر عهده خود ایشان می‌باشد."
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۱۰/۱۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً براساس ماده ۴ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب سال ۱۴۰۰ مقرر شده است که: «به منظور تحقّق بند (چ) ماده (۱۰۲) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران دولت مکلّف است یک قطعه زمین یا واحد مسکونی حداکثر به میزان (۲۰۰) مترمربع منطبق با ضوابط حد نصاب تفکیک براساس طرح های هادی روستایی و شهری یا طرحهای جامع و تفصیلی شهری مصوب برای ساکنین در روستاها یا شهرهای کمتر از پانصد هزار نفر پس از تولد فرزند سوم و بیشتر به صورت مشترک و بالمناصفه به پدر و مادر، در همان محل براساس هزینه آمادهسازی فقط برای یک بار به صورت فروش اقساطی با دو سال تنفس و هشت سال اقساط اعطاء نماید و سند مالکیت، پس از پرداخت آخرین قسط، ظرف حداکثر یک ماه، به مالکین تحویل داده می‌شود» و در نتیجه برمبنای این ماده هرچند اعطای زمین، رایگان است، لکن هزینه آمادهسازی می‌بایست از سوی متقاضی پرداخت گردد. ثانیاً در بند ۱۰ دستورالعمل مورد اعتراض نیز تصریح شده است که: «در صورت واگذاری زمین، صرفاً هزینه آمادهسازی (به قیمت کارشناسی روز واگذاری) و در صورت واگذاری واحد مسکونی آماده تحویل، صرفاً هزینه تمام شده آمادهسازی و ساخت از متقاضیان اخذ می‌گردد.» بنا به مراتب فوق، به موجب بند اول تبصره ۳ ماده ۹ دستورالعمل مورد اعتراض ارزش مالی زمین‌هایی که به متقاضیان در راستای اجرای ماده ۴ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب سال ۱۴۰۰ واگذار می‌گردد، نمی‌بایست بیش از مبلغ هشت میلیارد ریال باشد و این امر نیز به جهت تضییقات اجرایی و محدودیت منابع در اختیار دولت و اجرای عدالت توزیعی در برخورداری افراد از امکانات دولتی است و بند اول تبصره ۳ ماده ۹ این دستورالعمل نیز متضمن دریافت هیچگونه وجهی از متقاضی بابت قیمت زمین نیست و بر این اساس تبصره ۳ ماده ۹ دستورالعمل اجرایی مواد ۳ و ۴ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت ابلاغی تحت نامه شماره ۰۲/۱۰۰/۲۰۴۰۰۵ مورخ ۱۴/۱۲/۱۴۰۱ وزارت راه و شهرسازی مغایرتی با قوانین و مقررات مورد استناد ندارد و ابطال نشد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲ ) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری