رأی شماره ۲۵۸۷۱۵۱ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بدین شرح است...
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۱۰/۵ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۵۸۷۱۵۱
شماره پرونده: ۰۱۰۶۹۷۳
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شهرداری بروجرد
طرف شکایت: وزارت صنعت، معدن و تجارت
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۲۴۰۵۹۰/۶۰ ـ ۱۴۰۰/۱۰/۸ سرپرست دفتر خدمات عمومی وزارت صنعت، معدن و تجارت
گردش کار:
شهردار شهر بروجرد به موجب درخواستی ابطال نامه شماره ۲۴۰۵۹۰/۶۰ ـ ۱۴۰۰/۱۰/۸ سرپرست دفتر خدمات عمومی وزارت صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
“شهرداری‌ها مقام صالح جهت صدور پروانه ساختمانی و اعلام نوع بهره‌برداری از املاک محدوده و حریم قانونی شهرها می‌باشند در این راستا ادارات مختلف قبل از صدور هرگونه مجوزی برای اشخاص حقیقی یا حقوقی مراتب چگونگی بهره‌مندی مالک از ملک را از شهرداری استعلام می‌نمایند. منافع این اقدام صرف نظر از هماهنگی و تعامل مراجع مربوطه بسیار قابل توجه است. مبنای قانونی استعلام از شهرداری بند ۲۰ و ۲۴ ماده ۵۵ و قوانین و مقررات شهری و شهرسازی است. مدتی است ادارات صنعت و امور اصناف بدون استعلام از شهرداری‌ها اقدام به صدور مجوز و پروانه کسب برای افراد می‌نمایند. یکی از توجیهات، سهولت در صدور مجوز، اعلام شده است این اختلاف در سطح کشور چنان بالا گرفت که منتج به صدور دادنامه‌های هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره‌های ۱۰۷۲ـ ۱۳۹۸/۶/۱۲ و ۹۶۹ ـ ۱۳۹۹/۸/۲۰ شده است. علیرغم وضوح و صراحت مفاد دادنامه‌های هیأت عمومی دیوان عدالت اداری متاسفانه اداره صنعت، معدن و تجارت بروجرد به بهانه‌های مختلف از اجرای دادنامه‌های مذکور امتناع می‌نماید اخیراً به موجب نامه شماره ۱۳۳۱/۶۴/۱۳۳ ـ ۱۴۰۱/۷/۶ ضمن ضمیمه نمودن نامه شماره ۲۵۳۸۵۰/۶۰ ـ ۱۴۰۰/۱۰/۲۵ سرپرست دفتر خدمات عمومی وزارت صنعت، معدن و تجارت، اعلام داشته‌اند که به موجب نامه مذکور استعلام از شهرداری ضرورت ندارد که این امر برخلاف قانون و مغایر با آرای ذکر شده هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
نامه شماره ۲۴۰۵۹۰/۶۰ ـ ۱۴۰۰/۱۰/۸ سرپرست دفتر خدمات عمومی وزارت صنعت، معدن و تجارت
“جناب آقای جمالی نژاد
رئیس محترم سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور
موضوع: استعلام از شهرداری ها
سلام علیکم
احتراماً بازگشت به نامه شماره ۳۸۹۴۰ ـ ۱۳/۹/۱۴۰۰ درخصوص اجرای دادنامه شماره ۱۰۷۲ـ ۱۳۹۸/۶/۱۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری توسط سازمان‌های صنفی، ضمن تأکید بر اهتمام این مرجع در رعایت قوانین و مقررات موضوعه، به استحضار می‌رساند:
۱ـ مطابق دادنامه شماره ۱۰۷۲ـ ۱۳۹۸/۶/۱۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، نامه شماره ۱۶۸۷۹۴/۶۰ ـ ۱۳۹۶/۷/۲۶ معاون امور اقتصادی و بازرگانی وزارت متبوعه و بخشنامه شماره ۸۵۲۴/۰۶/۷ ـ ۱۳۹۶/۸/۱۷ اتاق اصناف ایران ابطال گردیده که این موضوع دلالت بر الزام مرکز اصناف و دبیرخانه هیأت عالی نظارت بر سازمان‌های صنفی به درج مقررات مازاد بر آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده ۱۲ قانون نظام صنفی و دلالت بر ابطال آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده ۱۲ قانون موصوف ندارد، لذا اقدامات مرکز اصناف و سازمان‌های صنفی کشور، مغایر مفاد دادنامه مزبور نمی‌باشد. به عبارت روشن تر دادنامه فوق‌الاشاره ارتباطی با ابطال هیچ کدام از مواد آیین‌نامه اجرایی ماده ۱۲ قانون نظام صنفی نداشته و خدشه‌ای به مفاد این آیین‌نامه وارد ننموده، بنابراین همچنان مراجع صدور و تمدید پروانه کسب (سازمان‌های صنفی کشور) ملزم به صدور و تمدید پروانه کسب مطابق آیین‌نامه اجرایی مارالذکر می‌باشند. لازم به ذکر است، مطابق بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲/۳/۲۵ هیأت عمومی دیوان، صرفاً می‌تواند تمام یا قسمتی از مصوبه را ابطال نماید. همچنین براساس ماده ۱۳ همین قانون، اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رأی هیأت عمومی است، از این رو دیوان مضاف بر اینکه صلاحیت در الزام به وضع مقرره ندارد، بلکه صرفاً با ابطال دو نامه مندرج در دادنامه مورد بحث نیز وضعیت به حالت سابق که همان عدم استعلام از شهرداری‌ها در فرآیند صدور و تمدید پروانه کسب بوده است، اعاده می‌گردد.
۲ـ بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها صرفاً در مورد جلوگیری از تأسیس، تعطیل، تخریب و انتقال مشاغل مزاحم و آلاینده به خارج از شهر است، لذا شامل تمامی مشاغل و کسب و کارها نبوده و مشتمل بر تکلیف و الزامی برای مراجع صدور مجوز کسب و کار نیز نمی‌باشد. به علاوه آیین‌نامه ساماندهی مشاغل و اصناف مزاحم شهری مصوب ۱۳۹۶/۱۰/۱۰ هیأت وزیران در راستای اجرای بند ۲۰ ماده ۵۵ اصلاحی قانون شهرداری‌ها به احصاء صنوف و مشاغل آلاینده و مزاحمی که نمی‌توانند در محدوده شهر فعالیت نمایند، پرداخته و در تبصره ۲ ماده ۳، دستگاه‌های اجرایی و اتحادیه‌های صنفی را موظّف به خودداری از صدور مجوز جدید و یا تمدید پروانه فعالیت برای مشاغل و صنوف احصاء شده برای استقرار در محل‌های غیرمجاز، دانسته است. لذا ملاک بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها و آیین‌نامه فوق، نوع و ماهیت فعالیت مشاغل از باب تعیین صنوف آلاینده و مزاحم شهری است و مربوط به نوع کاربری تجاری و کارگاهی واحد صنفی نمی‌باشد.
۳ـ تعیین مصادیق مورد نیاز جهت استعلام از مراجع استعلام شونده، مبتنی بر وجود الزام به استعلام توسط مراجع صدور مجوز کسب و کار است. به عبارت روشن تر درج الزام به انجام استعلام از دستگاه‌های استعلام شونده در بندهای ۲ و ۳ شق (الف) و بند ۱ شق (ب) ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده ۱۲ قانون نظام صنفی از جمله استعلام از نیروی انتظامی درخصوص گواهی صلاحیت شخصی و انتظامی برخی از صنوف، مستند به ماده ۲ آیین‌نامه اماکن عمومی مصوب ۱۳۶۳/۳/۲۳ هیأت وزیران، استعلام از اداره امور مالیاتی ذیربط به موجب تکلیف اتحادیه‌های صنفی موضوع ماده ۱۸۶ قانون مالیات‌های مستقیم و استعلام از مراکز بهداشتی و درمانی برای کارت معاینه پزشکی و گواهی صلاحیت بهداشتی صنوف مشمول، مستند به الزام مرجع صدور پروانه کسب در قانون اصلاح ماده ۱۳ قانون مواد خوردنی، آشامیدنی، آرایشی و بهداشتی است، لذا الزام اتحادیه‌های صنفی به انجام استعلام، مبتنی بر حکم قانونگذار در سایر قوانین بوده است. در صورتی که به موجب هرکدام از قوانین و مقررات موضوعه، تکلیف به انجام استعلام کاربری اماکن عمومی از شهرداری‌ها توسط مراجع صدور پروانه کسب پیش‌بینی نشده است، لذا موارد قابل استعلام باید صراحتاً در قانون ذکر شود و نه اینکه از تلویحات قانونی استنباط گردد، در غیر این صورت دارای تالی فاسد بوده و مغایر با اهداف توسعه و روح قوانین مربوط به رفع موانع تولید، تسهیل کسب و کار، توسعه اقتصادی و ارتقای تولید ملّی می‌باشد.
۴ـ به استناد تبصره ۴ ماده ۷ قانون اصلاح مواد ۱ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و اصلاحات بعدی، مراجع صادرکننده مجوز کسب و کار حق ندارند حتی با توافق متقاضی مجوز، هیچ شرط یا مدرکی یا هزینه‌ای بیش از آنچه در پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب و کار تصریح شده، از متقاضی دریافت مجوز کسب و کار مطالبه کنند. تخلّف از این تبصره مشمول مجازات موضوع ماده ۶۰۰ قانون مجازات اسلامی ـ کتاب پنجم، تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده مصوب ۱۳۷۵ ـ است. علی هذا شرایط صدور و تمدید پروانه کسب به موجب آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده ۱۲ قانون نظام صنفی که مورد تأیید هیأت عالی نظارت بوده و در تاریخ ۱۳۹۴/۱۱/۴ به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسید، تشریح گردیده و مطالبه هرگونه مدرک اضافی از متقاضیان صدور و تمدید پروانه کسب مغایر قوانین و مقررات موضوعه می‌باشد.
۵ ـ شایان ذکر است به موجب دادنامه شماره ۱۰۸۲۳ـ ۱۴۰۰/۶/۱۴۰۰ هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری با موضوع شکایت شهرداری‌های گنبدکاووس و گالیکش به خواسته اعمال ماده ۹۲ قانون تشکیلات دیوان نسبت به مغایرت بخشنامه شماره ۹۴۳۸۶/۶۰ ـ ۱۶/۴/۱۳۹۹ این مرکز با دادنامه شماره ۱۰۷۲ هیأت عمومی دیوان و دادنامه شماره ۱۰۷۳۹ ـ ۱۴۰۰/۵/۲۴ هیأت تخصصی، با موضوع شکایت شهرداری رامهرمز به خواسته ابطال بخشنامه ذکرشده، حکم به رد شکایت داده شد. همچنین به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۲۹۶ ـ ۲۳/۸/۱۴۰۰ هیأت عمومی دیوان، مصوبه مورد شکایت مغایر با قانون و قابل ابطال تشخیص داده نشد و قرار رد دادخواست به موجب ماده ۸۵ قانون مذکور صادر گردید.”
در پاسخ به شکایت مذکور، دبیر هیأت عالی نظارت بر سازمان‌های صنفی کشور به موجب لایحه شماره ۲۵۵۷ ـ ۵/۱/۱۴۰۲ توضیح داده است که:
“۱ـ مطابق دادنامه شماره ۱۰۷۲ـ ۱۳۹۸/۶/۱۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، نامه شماره ۱۶۸۷۹۴/۶۰ ـ ۱۳۹۶/۷/۲۶ معاون امور اقتصادی و بازرگانی وزارت صنعت، معدن و تجارت و بخشنامه شماره ۸۵۲۴/۰۶/۷ ـ ۱۳۹۶/۸/۱۷ اتاق اصناف ایران ابطال گردیده که این موضوع دلالت بر الزام دفتر خدمات عمومی و دبیرخانه هیأت عالی نظارت بر سازمان‌های صنفی به درج مقررات مازاد بر آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده ۱۲ قانون نظام صنفی و دلالت بر ابطال آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده ۱۲ قانون نظام صنفی نداشته لذا نامه شماره ۲۴۰۵۹۰/۶۰ ـ ۱۴۰۰/۱۰/۸ مغایر مفاد رأی شماره ۱۰۷۲ هیأت موصوف نمی‌باشد .
۲ـ از جمله مستندات شهرداری‌ها در الزام به انجام استعلام جهت صدور و تمدید پروانه کسب، بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری هاست، بند فوق صرفاً در مورد جلوگیری از تأسیس، تعطیل، تخریب و انتقال مشاغل مزاحم و آلاینده به خارج از شهر است، لذا شامل تمامی مشاغل و کسب و کارها نبوده و مشتمل بر تکلیف و الزامی برای مراجع صدور مجوز کسب و کار نیز نمی‌باشد. به علاوه آیین‌نامه ساماندهی مشاغل و اصناف مزاحم شهری مصوب ۱۳۹۶/۱۰/۱۰ هیأت وزیران، در راستای اجرای بند ۲۰ ماده ۵۵ اصلاحی قانون شهرداری‌ها با احصاء صنوف و مشاغل آلاینده و مزاحمی که نمی‌توانند در محدوده شهر فعالیت نمایند، پرداخته و در تبصره ۲ ماده ۳ دستگاه‌های اجرایی و اتحادیه‌های صنفی را موظف به خودداری از صدور مجوز جدید و یا تمدید پروانه فعالیت برای مشاغل و صنوف احصا شده برای استقرار در محل‌های غیر مجاز دانسته است، لذا ملاک بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها و آیین‌نامه فوق نوع و ماهیت فعالیت مشاغل از باب تعیین صنوف آلاینده و مزاحم شهری است و از باب کاربری تجاری و کارگاهی واحد صنفی نمی‌باشد.
۳ـ اولاً: تبصره ۲ ماده ۱۲ قانون نظام صنفی مصوب ۱۳۹۲/۶/۱۲ مجلس شورای اسلامی بدون احصا مراجع استعلام شونده، صرفاً بیان می‌دارد که کلیه دستگاه‌هایی که اتحادیه‌ها برای صدور پرانه کسب از آنها استعلام می‌کنند، موظفند ظرف مدت ۱۵ روز از تاریخ دریافت استعلام نظر قطعی و نهایی خود را اعلام دارند.
ثانیاً: تعیین موارد مورد نیاز جهت استعلام از مراجع استعلام شونده مبتنی بر وجوه الزام به استعلام توسط مرجع صدور مجوز کسب و کار است. به عبارت روشن‌تر درج الزام به انجام استعلام ازدستگاه‌های استعلام شونده در بندهای ۲، ۳، شق (الف) و. بند ۱ شق (ب) ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده ۱۲ قانون نظام صنفی از جمله استعلام از نیروی انتظامی برای گواهی صلاحیت شخصی و انتظامی برخی از صنوف مستند به ماده ۲ آیین‌نامه اماکن عمومی مصوب ۱۳۶۳/۳/۲۳ هیأت وزیران، استعلام از اداره امور مالیاتی ذیربط به موجب تکلیف اتحادیه‌های صنفی موضوع ماده ۱۸۶ قانون مالیات‌های مستقیم و استعلام از مراکز بهداشتی و درمانی برای کارت معاینه پزشکی و گواهی صلاحیت بهداشتی صنوف مشمول، مستند به الزام مرجع صدور پروانه کسب در قانون اصلاح ماده ۱۳ قانون مواد خوردنی، آشامیدنی، آرایشی و بهداشتی است، لذا الزام اتحادیه‌های صنفی به انجام استعلام، مبتنی بر حکم قانونگذار در سایر قوانین بوده است. این در حالی است که به موجب هیچ کدام از قوانین و مقررات موضوعه تکلیف به انجام استعلام کاربری اماکن عمومی از شهرداری‌ها توسط مراجع صدور پروانه کسب پیش‌بینی نشده است.
ثالثاً: موارد قابل استعلام باید صراحتاً در قانون ذکر شود، نه اینکه از تلویحات قانونی استنباط گردد، در غیر این صورت دارای تالی فاسد بوده و مغایر با اهداف توسعه و روح قوانین مربوط به رفع موانع تولید، تسهیل کسب و کار، توسعه اقتصادی و ارتقای تولید ملی می‌باشد.
۴ـ مطابق ماده ۸۰ قانون نظام صنفی صدور پروانه کسب برای اماکن با کاربری اداری یا کارگاهی بلامانع است. ماده فوق صرفاً در مقام بیان دو نوع دیگر از کاربری اماکن، علاوه بر امکان تجاری می‌باشد، در واقع قصد قانونگذار افزودن دو نوع از انواع کاربری‌های اماکن جهت انجام فعالیت صنفی بوده است، لذا ماده مذکور مدخلیتی در الزام آور بودن یا نبودن استعلام از شهرداری‌ها جهت صدور و تمدید پروانه کسب ندارد. لازم به ذکر است چنانچه مستند الزم به انجام استعلام از شهرداری‌ها برای نوع کاربری اماکن، ماده ۸۰ قانون نظام صنفی باشد، ماده مذکور صرفاً در بردارنده دو نوع از انواع کاربری اماکن صنفی (اداری و کارگاهی) است. از این رو هیچ گونه ارتباط منطقی و قانونی بین استعلام از شهرداری‌ها و ماده ۸۰ قانون نظام صنفی و بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها وجود ندارد.
۵ ـ همچنین به استناد فراز پایانی تبصره ۴ ماده ۷ قانون اصلاح مواد ۱و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، مراجع صادر کننده مجوز کسب و کار حق ندارند حتی با توافق متقاضی مجوز هیچ شرط یا مدرکی یا هزینه‌ای بیش از آنچه در پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب و کار تصریح شده از متقاضی دریافت مجوز کسب و کار مطالبه کنند. تخلف از این تبصره مشمول مجازات موضوع ماده ۶۰۰ قانون مجازات اسلامی ـ کتاب پنجم، تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده ـ است. علی هذا شرایط صدور و تمدید پروانه کسب به موجب آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده ۱۲ قانون نظام صنفی که مورد تأیید هیأت عالی نظارت بوده و در تاریخ ۱۳۹۴/۱۱/۴ به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسید، تشریح گردیده و مطالبه هرگونه مدرک اضافی از متقاضیان صدور و تمدید پروانه کسب مغایر قوانین و مقررات موضوعه می‌باشد.
۶ ـ لازم به ذکر است به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۸۲۳ ـ ۱۴۰۰/۶/۱۴۰۰ هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری با موضوع شکایت شهرداری‌های گنبد کاووس و گالکش به خواسته اعمال ماده ۹۲ قانون تشکیلات دیوان نسبت به مغایرت بخشنامه شماره ۹۴۳۸۶/۶۰ ـ ۱۶/۴/۱۳۹۹ مرکز اصناف و بازگانان با دادنامه شماره ۱۰۷۲ هیأت عمومی دیوان و دادنامه شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۷۳۹ ـ ۱۴۰۰/۵/۲۴ هیأت تخصصی با موضوع شکایت شهرداری رامهرمز به خواسته ابطال بخشنامه مذکور حکم به رد شکایت صادر گردید.
همچنین به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۲۹۶ ـ ۱۴۰۰/۸/۲۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه مورد شکایت مغایر با قانون و قابل ابطال تشخیص داده نشد و قرار رد دادخواست مستند به ماده ۸۵ قانون فوق صادر گردید. در پایان با عنایت به موارد مطروحه رد شکایت شاکی مورد استدعاست.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۱۰/۵ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً براساس بندهای ۲۰ و ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری، شهرداری‌ها مرجع صالح جهت صدور پروانه ساختمانی و استعلام نوع بهره‌برداری از املاک محدوده و حریم قانونی شهرها بوده و در این راستا دستگاه‌های مختلف قبل از صدور هرگونه مجوز برای اشخاص حقیقی یا حقوقی، مراتب چگونگی بهره‌مندی مالک از ملک را از شهرداری استعلام می‌نمایند.
ثانیاً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری براساس آرای شماره ۱۰۷۲ مورخ ۱۳۹۸/۶/۱۲ و شماره ۹۶۹ مورخ ۱۳۹۹/۸/۲۰ خود اعلام کرده است که تعیین کاربری اماکن برای صدور پروانه کسب بدون استعلام از شهرداری امکان پذیر نیست و بر همین اساس حکم به ابطال مقرراتی صادر کرده است که براساس آنها استعلام از شهرداری‌ها برای صدور یا تمدید پروانه کسب غیرالزامی اعلام شده بود. بنا به مراتب فوق، نامه شماره ۲۴۰۵۹۰/۶۰ ـ ۱۴۰۰/۱۰/۸ سرپرست دفتر خدمات عمومی وزارت صنعت، معدن و تجارت که براساس آن اعلام شده است که استعلام از شهرداری‌ها در این موارد ضرورت ندارد، خلاف قانون و مغایر با آرای مذکور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲ ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین